La producción legislativa de la Asamblea Nacional del Poder Popular y el Consejo de Estado de Cuba entre 2019 y 2024 4q5u1p
Por el Observatorio Legislativo de Cuba (OLC) 353q58
- Introducción
El OLC es una iniciativa de DemoAmlat que tiene como objetivo monitorear la actividad de la Asamblea Nacional del Poder Popular (ANPP) de la República de Cuba, de acuerdo a la agenda derivada de la reforma constitucional de 2019. Las funciones del OLC son observar y medir el desempeño de la ANPP y de su Consejo de Estado, analizar el contenido de las leyes y decretos leyes sancionados por ambos órganos respectivamente, y su impacto en la sociedad cubana en el marco de los tratados y convenios internacionales. Asimismo, el OLC se encarga de registrar las reuniones, visitas y encuentros internacionales en los cuales participan los diputados a la ANPP.
El objetivo de este informe es exponer qué legislaciones se han aprobado por la ANPP y el Consejo de Estado de la República de Cuba para restringir los derechos humanos. Se divide en tres segmentos. El primero es esta introducción, a la cual le sigue uno dedicado al análisis de los contenidos principales de las disposiciones normativas adoptadas por los órganos mencionados anteriormente y las restricciones que representan para los derechos humanos. Por último, se presentarán las conclusiones.
- La producción legislativa de la ANPP y el Consejo de Estado (2019-2024)
Entre 2019 y 2024, se aprobaron leyes y decretos leyes que no cumplen con los estándares internacionales en la materia. Estos los emite el Consejo de Estado, el cual se deriva de la ANPP y funciona mientras no sesiona el parlamento cubano. La emisión de estas disposiciones normativas forma parte de la pretensión de las autoridades cubanas de presentarse ante la comunidad internacional como un Estado socialista de derecho.
Sin embargo, en la Constitución cubana se mantiene la unidad de poderes, lo cual anula los contrapesos al gobierno de los poderes judicial, legislativo y electoral. El Partido Comunista de Cuba (PCC) es único y se reconoce como la fuerza superior y dirigente de la sociedad y el Estado. Esto significa que se mantiene al margen de la ley, pues no existen mecanismos de control sobre su estructura y funcionamiento. De igual forma, no existen garantías constitucionales, jurídicas ni procedimentales para reivindicar las violaciones de los derechos humanos y se preserva el control monopólico del PCC sobre los medios de comunicación.
El reconocimiento expreso del PCC como partido único, le permite operar con toda la fuerza del régimen político para lograr sus fines ideológicos y garantizar su prevalencia. Es por esto que todo el marco legal que regula el sistema electoral, en los hechos se reduce a reglamentar la forma en que el PCC selecciona a las personas que integran los órganos del Estado de acuerdo a los intereses de la élite política, copando los espacios de representación en las asambleas municipales, provinciales y populares del Poder Popular. De tal forma, los vínculos de estos órganos con la soberanía popular son cooptados por los intereses de la élite del Partido Comunista. A su vez, esto redunda en la imposibilidad de que los órganos del Estado cubano expresen la pluralidad política inherente a cualquier sociedad.
Tras la entrada en vigor de la Constitución de 2019, la actividad legislativa de la ANPP y de su Consejo de Estado se caracterizó por responder a la agenda política del PCC. Por ejemplo, en el Decreto ley No. 370 se prohíbe la difusión de información “contraria al interés social, la moral, las buenas costumbres y la integridad de las personas”. De acuerdo con su contenido, complementado con el Decreto ley No. 35 y otras disposiciones normativas de menor rango, se han bloqueado las páginas web de los medios de prensa independiente. El bloqueo de estos medios es anterior a la entrada en vigor de estas legislaciones, pero se fortaleció el marco normativo para restringir el ciudadano a la información divulgada por los medios de prensa independientes.
El Decreto ley No. 35 y su paquete legislativo complementario habilita la persecución de personas que utilizan las redes sociales con fines ciudadanos y sociopolíticos. Por ello, se prohíbe “utilizarlas para atentar contra la seguridad y el orden interior del país”, para “transmitir informes o noticias falsas” o en “acciones dirigidas a ocasionar afectaciones o perjuicios a terceros y como medio para cometer actos ilícitos”. También se advierte que no son utilizables para generar o transmitir información que afecte “el bienestar general, la moralidad pública y el respeto al orden público”. Estas previsiones legales implican la imposibilidad de ejercer la libertad de expresión en contra de los intereses del Estado y no se ajustan a los estándares internacionales sobre libertad de expresión.
Su vigencia permite a las autoridades controlar el ciberespacio con base en la discriminación política. Por tanto, las disposiciones normativas mencionadas anteriormente restringen la libertad de expresión en las redes sociales sin respetar los estándares internacionales en la materia. Además, someten a los ciudadanos al discurso único del PCC sobre la realidad del país, con represalias de multas y la confiscación de los medios de trabajo para activistas, periodistas y artistas independientes.
Por otra parte, el 27 de junio del 2019, se aprobó el Decreto ley No. 373 que controla a los creadores audiovisuales y cinematográficos, mediante el establecimiento de su registro obligatorio ante el Instituto Cubano de Arte e Industria Cinematográficos (ICAIC). Asimismo, en julio de 2019 se aprobó la Ley No. 127, Ley Electoral, que mantiene la naturaleza autocrática de las elecciones en Cuba. Esta legislación no permite la libre competencia electoral entre diferentes fuerzas políticas y subordina el sistema electoral al control del PCC y de las organizaciones de masas que operan como sus poleas de transmisión. Los ciudadanos solo nominan y eligen directamente a los delegados a las asambleas municipales del Poder Popular. En el caso de los diputados a la ANPP eligen a los candidatos propuestos por las comisiones de candidaturas.
De acuerdo con el contenido de la Ley Electoral, la participación política y la capacidad legal para ocupar cargos públicos solo depende de que un ciudadano esté habilitado para el libre ejercicio de sus derechos civiles y políticos. El detalle es que en Cuba los derechos civiles y políticos se pierden con el solo hecho de discrepar con la élite política gobernante. Por ello, es posible afirmar que la única manera de preservar la capacidad de participar políticamente es eliminar cualquier intención de pensar, decir o actuar distinto. El espectro de participación se reduce solo a aquellos ciudadanos que se encuentren en estricto alineamiento con el régimen.
Los principales filtros políticos para la integración de los órganos estatales son las comisiones de candidaturas. Aunque los candidatos a delegados a las asambleas municipales se nominan directamente por los ciudadanos, los candidatos a delegados a las asambleas provinciales y a diputados a la ANPP se nominan por dichas comisiones. Estas se integran por representantes de la Central de Trabajadores de Cuba, los Comités de Defensa de la Revolución, la Federación de Mujeres Cubanas, la Asociación Nacional de Agricultores Pequeños, la Federación Estudiantil Universitaria y la Federación de Estudiantes de la Enseñanza Media, designados por las respectivas direcciones nacionales, provinciales y municipales. Se trata de organizaciones de masas que operan como poleas de transmisión del Partido Comunista de Cuba.
Esta ley electoral no ha servido para detener la tendencia abstencionista que se manifiesta en materia de participación política. En las elecciones municipales de 2013 la participación fue de 90 %, en las de 2015 fue de 88,30 %, y en las efectuadas para elegir a los diputados a la ANPP en 2018 fue de 85 %. Por su parte, la participación de los electores en el referendo para la aprobación de la nueva Constitución en 2019 fue del 84 %. La tendencia abstencionista se profundizó en el referendo del Código de las Familias celebrado el 25 de septiembre de 2022, en el cual el 26 % de los electores habilitados no asistieron a las urnas, aunado a un rechazo del 33 % a la propuesta oficial.
Esta tendencia se mantuvo en las elecciones para elegir los delegados a las asambleas municipales del Poder Popular efectuadas en noviembre de 2022. Las organizaciones que monitorearon las asambleas de nominación, así como la primera y segunda vuelta de estas elecciones, aseguraron que se trató del proceso comicial con menos participación desde la institucionalización del sistema electoral cubano en 1976. El desinterés, el desconocimiento y el rechazo a unas elecciones en las que no es elegible una opción diferente a la del PCC, mostraron las profundas dificultades de las autoridades cubanas para movilizar al electorado. Los reportes de activistas que vigilaron la jornada de votación a pesar de la represión, documentaron una abstención aun mayor que la anunciada por el CEN, lo que aunado la falta de instancias de contraloría ciudadana independiente siembran dudas más que razonables sobre los resultados oficiales.
Durante el año 2021, el Estado cubano implementó una reforma procesal que abarcó la adopción de varias leyes. Así, se aprobaron la Ley del Proceso Penal, el Código de Procesos, la Ley del Proceso istrativo y una Ley de Tribunales de Justicia. Esta última no garantiza la independencia judicial, pues subordina la elección de los jueces a un sistema jerárquico dirigido por la ANPP bajo control del PCC. Según lo establecido en la Ley de los Tribunales de Justicia, el Presidente del Tribunal Supremo Popular es elegido por la ANPP a propuesta del Presidente de la República.
De igual forma, los vicepresidentes, presidentes de salas o secciones y magistrados del Tribunal Supremo Popular se eligen por la ANPP o el Consejo de Estado, en su caso, a propuesta del presidente del Tribunal Supremo Popular. Este mecanismo de elección de los jueces no se ajusta a los Principios Básicos relativos a la Independencia de la Judicatura y otros estándares internacionales al respecto.
En 2022, se aprobó el nuevo Código Penal, en el cual se tipifican conductas delictivas para anular el pleno ejercicio de las libertades de expresión, manifestación, asociación, reunión y prensa. Varios de los tipos penales de esta ley procuran impedir que las personas opongan sus derechos al Estado. Se tipifican conductas cuya formulación es ambigua para sancionar con base en la discrecionalidad estatal. Esto es incongruente con los estándares internacionales sobre la prohibición de redactar tipos penales abstractos, vagos, amplios o ambiguos.
Con esta ley se eleva el nivel de violencia política y se reprimen comportamientos que las autoridades consideran “provocaciones”. En uno de sus tipos penales se sanciona el ejercicio de los derechos civiles y políticos, al penalizarse el ejercicio arbitrario de derechos. En esta categoría también se incluye cualquier financiamiento nacional o internacional para la sociedad civil independiente, tanto individuales o colectivos, como por ejemplo organizaciones de defensores de derechos humanos o medios de prensa independientes.
Así, se sanciona quien apoye, fomente, financie, provea, reciba o tenga en su poder fondos, recursos materiales o financieros, con el propósito de sufragar actividades contra el Estado y su orden constitucional. Esta previsión es utilizable para juzgar a los periodistas independientes y a otras voces disidentes a quienes el gobierno descalifica bajo el argumento de recibir financiamiento extranjero. Asimismo, existen varios tipos penales que criminalizan las publicaciones en redes sociales.
En el nuevo Código Penal se mantiene la pena de muerte. Acorde con lo pautado su artículo 33.1, esta se ejecuta por fusilamiento y solo se aplica excepcionalmente por el tribunal, en las formas más graves de consumación de los delitos. No obstante, esta sanción se contempla para 23 delitos considerados graves, tres más que el Código Penal anterior.
Este marco sancionador se complementa con otro que no protege con efectividad a los derechos humanos. La Ley del Proceso de Amparo de los Derechos Constitucionales no resguarda a los ciudadanos de las violaciones que cometen las autoridades. Esta ley delega en cada autoridad judicial la aceptación o no de las demandas de los ciudadanos por violación a sus derechos constitucionales, y no precisa cuáles derechos constitucionales serán protegidos por la jurisdicción constitucional. La ley no permite el amparo constitucional si otros tribunales jugaron previamente cuestiones relacionadas con la protección de los derechos constitucionales. O sea, si los tribunales de otras jurisdicciones han conocido antes de las demandas de los ciudadanos, estos no pueden solicitar a los tribunales de la jurisdicción constitucional que se pronuncien sobre la constitucionalidad de una resolución judicial previa.
El 25 de septiembre de 2022, se aprobó el nuevo Código de Familia. En esta legislación se reconocieron los derechos de la comunidad LGBTIQ+ y otros aspectos importantes. Pero su aprobación debe valorarse como parte de una campaña internacional de pinkwashing, debido a la compleja situación interna y las presiones internacionales. Antes de su aprobación, el proyecto de este código se sometió a consulta popular con los ciudadanos. Entre los aspectos más relevantes documentados se encuentra la falta de divulgación del calendario de reuniones.
Al igual que en los procesos electorales, la etapa previa a la celebración de este referendo estuvo bajo control del PCC, a partir de la subordinación del Consejo Electoral Nacional (CEN) y sus estructuras locales. En este sentido, destacan la falta de instancias de control y auditoría en el sistema electoral. Tales falencias son de naturaleza estructural, ya que al estar ilegalizado cualquier otro partido u organización de la sociedad civil que no apoye al gobierno, los ciudadanos independientes no pueden auditar el proceso, que recae totalmente en el PCC y las organizaciones de masas subordinadas.
Además, en el caso de este referendo y su preparación destacó la imposibilidad para acceder a la información oficial de la organización electoral. La web del CEN no contaba en ese momento con datos tan básicos como la composición de su directiva o las directivas de los Consejos Electorales provinciales o municipales, el presupuesto y la ejecución de los gastos o la ubicación de los centros de votación, entre otros. Igualmente, resalta la ausencia de condiciones para ejercicios de observación, acompañamiento o monitoreo electoral. En Cuba, los observadores electorales independientes no tienen estatus legal y quienes se desempeñan como tal quedan expuestos a sanciones penales.
Este recuento de las leyes y decretos leyes aprobados por la ANPP y el Consejo de Estado muestra que la construcción del ordenamiento jurídico cubano no se ajusta a los estándares internacionales de protección de los derechos humanos. Para la legislatura 2023-2028 quedan pendientes leyes o decretos leyes indispensables para las libertades ciudadanas, como son las relacionadas con el ejercicio de los derechos de reunión y asociación, la realización de manifestaciones pacíficas, la transparencia y a la información pública y la comunicación pública, entre otras.
En Cuba, no se ha adoptado una ley u otra disposición normativa para proteger las libertades de opinión y expresión, ni a los defensores de los derechos humanos y los periodistas independientes. Según lo establecido en la Ley de Comunicación Social aprobada en 2023 no se permite el ejercicio del periodismo independiente. Esta previsión legal es complementaria de lo establecido en la Constitución, relativo a que los medios de comunicación social, en todas sus manifestaciones y formatos, solo pueden ser de propiedad estatal o de las organizaciones sociales y de masas controladas por el PCC.
Tampoco se ha adoptado una Ley de Asociaciones que permita la creación de organizaciones autónomas de defensores de derechos humanos. Se mantiene vigente la Ley de Asociaciones de 1985, en la cual se excluyen figuras asociativas como organizaciones de derechos humanos, se delimita el número mínimo de personas que pueden constituir una asociación, y se establece un régimen de autorización para la constitución de asociaciones que no se corresponde con los estándares internacionales.
- Conclusiones
Con base en los argumentos precedentes se formulan las siguientes conclusiones:
- Uso instrumental del aparato normativo e institucional: se revela un patrón sostenido de uso estratégico del derecho por parte del Estado con el objetivo de consolidar su control político, antes que garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales. Normas legales y reformas institucionales son utilizadas no como herramientas de justicia, sino como mecanismos de restricción y disciplinamiento social. Esta práctica se traduce en la aprobación de leyes ambiguas o discrecionales, la manipulación del poder constituyente y el rediseño institucional orientado al control, debilitando las salvaguardas democráticas y reduciendo el margen de acción de actores opositores o independientes.
- Normalización de la represión como forma de ejercer el poder: se documenta una constante en el uso de la represión estatal como método para gestionar el disenso. La protesta social, en lugar de ser entendida como una expresión legítima de participación ciudadana, es tratada como una amenaza al orden público, lo que habilita el uso excesivo de la fuerza, detenciones arbitrarias y procesos judiciales sin garantías. Esta lógica de control represivo no es episódica ni excepcional, sino que forma parte estructural del modelo de gobernanza, erosionando la confianza pública en las instituciones y profundizando la sensación de indefensión de las víctimas.
- Vulneración sistemática del derecho a defender derechos: se constata una política sostenida de criminalización, hostigamiento y deslegitimación de personas defensoras de derechos humanos, periodistas, organizaciones de la sociedad civil y liderazgos comunitarios. El Estado emplea recursos legales, istrativos y comunicacionales para restringir su accionar, estigmatizar su labor y reducir su capacidad de articulación. Esta situación no solo pone en riesgo la integridad física y emocional de quienes defienden derechos, sino que empobrece el tejido democrático al clausurar vías de denuncia, acompañamiento y exigibilidad.
- Ausencia de garantías estructurales para la protección de derechos humanos: las instituciones encargadas de garantizar los derechos humanos, en particular el sistema judicial, los órganos electorales y los mecanismos de control, carecen de independencia funcional y están sometidas a presiones políticas directas. La subordinación de estas instancias a los intereses del poder ejecutivo impide que actúen como contrapesos reales frente a los abusos, y crea un entorno de impunidad sistemática. Sin un poder judicial autónomo, sin órganos de control efectivos y sin mecanismos de participación ciudadana robustos, el Estado de Derecho se ve seriamente comprometido.
- Llamado urgente a la comunidad internacional: ante la gravedad de las vulneraciones descritas y la imposibilidad de que las víctimas encuentren justicia dentro del propio país, se hace un llamado urgente a los mecanismos internacionales de protección de derechos humanos para que intensifiquen su acción. Es necesario fortalecer la observación internacional, activar medidas de protección para personas y colectivos en riesgo, y promover mecanismos extraordinarios —como comisiones de investigación independientes o visitas in loco— que permitan documentar, denunciar y prevenir nuevas violaciones. La solidaridad internacional resulta hoy una garantía de último recurso para muchas personas cuya vida y libertad están amenazadas.
Observatorio Legislativo de Cuba (OLC) de DemoAmlat. Una iniciativa de Transparencia Electoral. [email protected]
