La materia electoral en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires u3y2d
Por Gustavo A. Vivo 117150
El marco general
«La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal…», consagra en su primera parte el art. 1 de la Constitución Nacional. A partir de allí, coexisten pluralidad de ordenamientos estatales. En este orden de ideas, la Corte Suprema de Justicia afirmó: «… el sistema federal argentino se compone con sujetos jurídicos “necesarios” o “inexorables”, mencionados explícitamente en la Constitución, como los son el Estado Nacional, las provincias, los municipios y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y un sujeto jurídico “posible” o “eventual” como es el caso de la región».
Los distintos niveles aludidos -federal, provincial, municipal y de la Ciudad de Buenos Aires- gozan de una serie de competencias amparadas constitucionalmente y están vinculados entre sí a través de las llamadas relaciones típicas de la forma de Estado Federal- relaciones de subordinación, de cooperación y de coordinación- en un juego armónico fundado en el principio de lealtad federal que con base en la Constitución Nacional, procura evitar que los ordenamientos estales avancen sobre las competencias ajenas.
Entre esas competencias, destaca la de darse la propia organización y elegir las autoridades correspondientes sin injerencia de un nivel superior. En el caso que especialmente nos interesa, la ciudad de Buenos Aires tiene garantida su autonomía institucional, a través del art. 129 de la Constitución Nacional que incorporado con la última reforma constitucional -en 1994- le dio recepción expresa a esta ciudad que a la par sigue siendo la Capital Federal. Por lo tanto, conviven en ella las autoridades federales y las porteñas.
Elecciones y sistemas electorales en la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires y el Código Electoral porteño.
El mencionado art. 129 sienta el marco general para la formación de los órganos del poder estatal porteño. En la primera parte dispone: «La ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo con facultades propias de legislación y de jurisdicción y su jefe de gobierno será elegido por el pueblo de la ciudad» y al final, agrega: «En el marco de lo dispuesto en este artículo el Congreso Nacional convocará a los habitantes de la ciudad de Buenos Aires para que mediante los representantes que elijan a ese efecto dicten el estatuto organizativo de sus instituciones». De lo aquí transcripto, surge claramente como competencia local, adoptar la propia organización política a través de una Constitución local- que la norma constitucional caracteriza como estatuto organizativo- y que desde luego ha de respetar el orden federal y que la Ciudad tendrá su propio Poder Legislativo, su Poder Ejecutivo y su Poder Judicial porteños. Queda así establecida, en concordancia con la Constitución Nacional, la forma de gobierno republicana y representativa que se refuerza con la regulación establecida en la llamada Ley de Garantías a la que alude el propio art.129. La ley establece: «El Gobierno Autónomo de la ciudad de Buenos Aires se regirá por las instituciones locales que establezca el Estatuto Organizativo que se dicte al efecto. Su Jefe de Gobierno, sus legisladores y demás funcionarios serán elegidos o designados sin intervención del Gobierno Nacional».
La elección de los de la Legislatura
Una legislatura unicameral tiene a su cargo el ejercicio de las «facultades propias de legislación». En efecto: «El Poder Legislativo es ejercido por una Legislatura compuesta por sesenta diputados y diputadas, cuyo número puede aumentarse en proporción al crecimiento de la población y por ley aprobada por dos tercios de sus , vigente a partir de los dos años de su sanción», prevé el art. 68 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en adelante CCABA. Se ha fijado un número de integrantes que en verdad refiere a la primera legislatura. Las que siguieren podrán ver modificada la cantidad de integrantes teniendo en cuenta el eventual aumento poblacional. La legislatura se renueva parcialmente cada dos años aunque llamativamente no aclara si es por mitad, como sucede a nivel de la Cámara de Diputados de la Nación y como regía respecto del Concejo Deliberante.
Pero además, se ha establecido que los del cuerpo son elegidos por voto directo- es decir en una elección de primer grado- y que la asignación de bancas ha de ser aplicando un método proporcional. En efecto, amén de que la cantidad de diputados del cuerpo ha de responder al número de la población, ha de ser proporcional la asignación de bancas aunque no aclara cuál método proporcional ha de establecerse. Ello, queda librado a la ley reglamentaria que ha adoptado el método proporcional D’Hondt. Por cierto, buscando evitar la atomización en la composición de la Legislatura, El Código Electoral de la Ciudad de Buenos Aires – en adelante CECABA- establece un umbral del 3% calculado sobre los votos válidos emitidos.
De dicho Código surge que las listas se presentan en forma cerrada no itiéndose el cambio de los postulantes y expresamente se prohíbe la tacha de candidatos Tampoco encuentra lugar las preferencias aun cuando no hay prohibición expresa; entendemos que ello es así por combinación de los arts. 47 y 48 del mencionado cuerpo legal.
El descarte de la ley de lemas y del sistema de secciones uninominales
Interesa destacar que a diferencia del orden constitucional federal que deja un amplio margen al Congreso para determinar el sistema electoral de diputados nacionales, la CCABA si bien no congela en su texto un método, descarta la adopción de la ley de lemas. En la última parte del primer párrafo del art. 69 se consagra, además que el voto es directo es «no acumulativo». En paralelo, el art. 62 de la misma ley suprema local ratifica dicho carácter.
La norma constitucional recoge la experiencia histórica; al tiempo de su sanción- 1996- eran evidentes las consecuencias de inestabilidad y pérdida de legitimidad y de confianza en la representación- que había traído en varias provincias argentinas, la aplicación de este mecanismo electoral. Los porteños se decidieron a cerrar la puerta.
En nuestra opinión la ley de lemas es contraria al voto directo pues pudiendo terminar el voto del elector dirigido a un candidato o lista de candidatos distintos- aun dentro del mismo lema- ello implica una desviación de la voluntad política del votante. Ya no será directo sino –al menos- oblicuo.
Asimismo, constitucionalmente se impide que haya una elección de legisladores por sistema de secciones uninominales. Ello se desprende del mismo art. 69. Los diputados se eligen «…conforme al sistema proporcional»; por lo tanto, todos los de la Legislatura han de ser nombrados por un método de tal carácter. Válidamente no podría la ley electoral adoptar sistemas distintos para el nombramiento de los integrantes de la Legislatura. No tiene cabida el sistema de secciones uninominales en general ni tampoco un sistema mixto. Ello, a pesar de la disposición transitoria 5ª que quiere dejar la puerta abierta a una eventual división electoral del territorio de la Ciudad Autónoma.
La elección del jefe de gobierno de la ciudad
La Constitución porteña atribuye el Poder Ejecutivo a una persona con el título de jefe de gobierno o gobernador. Se sigue el modelo de carácter «presidencialista» en el cual, el titular de la función ejecutiva es paralelamente jefe del Estado- en este caso local- pero también el encargado de gobernar. Claramente es un órgano unipersonal, sin perjuicio de la elección junto al titular del PE, de un vicejefe (o vicejefa) de gobierno.
El jefe de gobierno y «…un vicejefe son elegidos en forma directa y conjunta, por fórmula completa y mayoría absoluta». A tal efecto se toma a la Ciudad como distrito único». Por distrito único ha de entenderse que los electores son agrupados en una superficie territorial cuyos límites coinciden con los de la ciudad de Buenos Aires. En consecuencia, las fórmulas que compiten son las mismas en toda la extensión de la ciudad. La elección «directa» supone falta de intermediación, tratándose de una elección de primer grado; en «forma conjunta», implica que ambos funcionarios son nombrados al mismo tiempo, sin posibilidad de separación; por «fórmula completa», de tal manera que se elige al binomio. Finalmente, se determina que la elección ha de hacerse por «mayoría absoluta».
El «ballotage» en la Ciudad de Buenos Aires
Nos detenemos particularmente en este aspecto. La norma suprema local se aparta del sistema de doble vuelta trazado a nivel federal. Se acude a la que podríamos llamar la regla clásica que exige para evitar un segundo turno que alguna de las fórmulas en la primera ronda, haya obtenido «mayoría absoluta»– es decir más de la mitad- de los votos emitidos «con exclusión de los votos en blanco y nulos». Asimismo, el «comicio definitivo» ha de realizarse dentro de los 30 días de ocurrida la primera elección. En ella, por cierto, solo participarán dos fórmulas más votadas en la el turno anterior.
La elección de los de Juntas Comunales
La Constitución porteña ha dividido el territorio de la Ciudad en Comunas. Han sido concebidas como «unidades de gestión política y istrativo con competencia territorial». Se apunta a la descentralización política y istrativa aunque sin alterar «la unidad politica y presupuestaria y el interés general de la ciudad y su gobierno». Su establecimiento configura un verdadero cambio en la estructura institucional porteña y busca promover la participación de la ciudadanía.
Cada Comuna tiene un órgano de gobierno que es la Junta Comunal, cuerpo colegiado formado por 7 , llamados comuneros. Son elegidos como los anteriores por voto directo y por sistema proporcional, constituyendo cada Comuna un único distrito. La asignación de puestos comunales -más allá que el órgano será presidido por quien encabeza la lista mayoritariamente votada- se hace por el método D’Hondt.
Del mismo modo que sucede en el plano de la Legislatura, las listas para las Juntas comunales se presentan en forma cerrada y bloqueada.
Convocar a la elección es deber del jefe de gobierno. En su defecto, lo hará la Legislatura. Ésta, por ley 875 había establecido que las elecciones locales debían celebrarse en fechas distintas a las que se fijaren para los comicios presidenciales.
Esta ley fue sustituida por la 6.031. Desde luego que en sintonía con la Constitución, se confirma que corresponde al jefe de gobierno efectuar la convocatoria electoral pero y he aquí la novedad, es el ejecutivo quien determina la fecha en que han de tener lugar las elecciones. Se deroga el mandato legal de convocarlas separadas de los comicios para cargos federales. Del mismo modo, corresponde a éste llamar a la realización de las elecciones primarias abiertas simultáneas y obligatorias. Las PASO- como se las conoce popularmente- constituyen un mecanismo a través del cual la ciudadanía determina las candidaturas definitivas que han de sostener las agrupaciones partidistas – partidos, alianzas y confederaciones de partidos- en los comicios generales.
Las elecciones simultáneas y las concurrentes
La celebración de elecciones simultáneas implica celebrar en el mismo día y bajo igual regulación comicios locales y para cargos federales. El régimen de simultaneidad está reglamentado por ley 15.262, recientemente modificada por ley 27.781. Tanto las provincias como la Ciudad de Buenos Aires pueden acudir a este mecanismo en cuyo caso, los comicios locales -tanto las primarias como las generales- quedarán enmarcadas en las normas del Código Electoral Nacional y serán organizadas por las autoridades federales. Desde la perspectiva de la ciudad de Buenos Aires, el art. 60 de su Código Electoral, abre la posibilidad de participación en este esquema. No obstante, ha de tenerse presente la prohibición contenida en la misma ley de simultaneidad, modificada por la ley 27.781. En efecto: el Código Electoral Nacional modificado por la ley 27.781 adoptó en sustitución de la boleta impresa por lista partidaria, la Boleta Única Papel. Por esa ley se prohíbe que las categorías a elegir a nivel local estén contenidas en la Boleta nacional y al mismo tiempo, se dispone que deberán usarse urnas distintas. Es decir que en el caso de adherir al régimen de simultaneidad, para la elección de los cargos porteños, de usarse la boleta única en papel, deberá estar separada de la nacional y además introducirse en una urna distinta.
Las elecciones son concurrentes cuando, mediando adhesión a la simultaneidad, se aplica en los comicios de cargos locales un procedimiento distinto al regulado por el CEN. Sabemos que tal posibilidad, está habilitada por la ley electoral nacional. Como contracara, en su parte final, el art. 60 CECABA ite que se efectúen elecciones concurrentes cuando consagra: «En caso de considerarlo necesario, el Poder Ejecutivo podrá suscribir los acuerdos pertinentes a efectos de celebrar los comicios en la fecha prevista para las elecciones nacionales utilizando un sistema de emisión del sufragio distinto al vigente a nivel nacional».
Por otro lado, sabemos que el Código Electoral porteño adoptó como instrumento de sufragio- en sustitución de la histórica boleta partidista impresa por cada lista oficializada- el sistema de Boleta Única. A la par, asume la posibilidad de incorporar el uso de tecnologías electrónicas al proceso electoral bajo una serie de garantías que aseguren la pureza de los comicios. Por lo tanto, en el plano local son susceptibles de emplearse la boleta única en papel o en soporte electrónico. En cambio, como hemos ya señalado más arriba, a nivel nacional recientemente se estableció el sistema de Boleta Única Papel.
En consecuencia, dado que a nivel nacional ha sido consagrado el sistema de Boleta Única Papel y en la ciudad rige la Boleta Única que podría ser en papel o electrónica -de haber adhesión al régimen de simultaneidad por parte del gobierno de la ciudad- los porteños usarían boleta única en papel separada de la boleta única en papel a emplearse para cargos federales que se depositarían en urnas distintas. Si, además de simultáneas, las elecciones fueran concurrentes, la ciudad podría aplicar la Boleta Única Electrónica que desde luego requiere, al menos, el empleo de urnas distintas.
A modo de conclusión
En las líneas que anteceden, hemos procurado explicar la regulación electoral en el ámbito de los 200 km2 de esta ciudad ubicada en el estuario del Río de la Plata. Se ha puesto la lupa sobre las disposiciones constitucionales porteñas y su Código Electoral. La ciudad- por encima de su condición de asiento de las autoridades federales- al igual que las provincias goza de autonomía institucional que como señalamos está asegurada por la misma Constitución Nacional y por la llamada Ley de Garantías.
Se notan coincidencias y también diferencias respecto del ordenamiento federal que en algunos casos, fue una reacción contra las definiciones adoptadas en la reforma de 1994- lo observamos en el diseño referido a la segunda vuelta- pero también, en el sistema proporcional que formalmente se impone al cerrar la puerta a sistemas mixtos o de secciones uninominales para la composición de la Legislatura y más exactamente para la formación de las Juntas Comunales. Nos parece un acierto que estimamos útil frente al personalismo creciente en la política. En igual sentido, el rechazo al sistema de lemas. En nuestra opinión creemos que la ley de lemas es contrario al voto directo pues pudiendo terminar el voto del elector dirigido a un candidato o lista de candidatos distintos- aun dentro del mismo lema- ello implica una desviación de la voluntad política del votante pues su voto directo a un candidato o lista podría direccionarse a otro toda vez que el sistema del doble voto acumulativo y simultáneo lleva al seno de la sociedad la puja partidista que debería resolverse internamente. El voto, ya no sería directo sino –al menos- oblicuo.
Hemos hecho un repaso de las normas; su modificación ha sido frecuente y esto nos lleva a pensar que las reglas del juego democrático están sometidas a la presión de las circunstancias. La fecha de realización de los comicios bien puede decirse que importa y entonces se unifican o se separan de los comicios nacionales al calor de la conveniencia del gobierno federal o del propio gobierno local, a tal punto que entre diciembre y marzo de 2025, se ha modificado en dos ocasiones, el día de los comicios. En un momento se hace de la separación una bandera en aras de poner en primer plano los asuntos locales y así evitar que sean desplazados en el debate público por los grandes temas nacionales. Pero luego, en nombre de la economía, se unifican para – al poco tiempo- reivindicar el desdoblamiento con los mismos argumentos que habían sido dejados de lado. Lo mismo con la adopción de las primarias abiertas simultáneas y obligatorias idealizadas como herramienta de participación de la ciudadanía para suspender su aplicación pocos años después. Todo esto desprestigia a la actividad política y a los órganos representativos. Deberá superarse esta tendencia en aras de la consolidación y especialmente del prestigio del sistema representativo y de sus actores. Demasiada especulación en nada contribuye a la estabilidad y lastima la confianza pública, alimento imprescindible en una democracia.
